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Servicios Ecosistémicos y Ley del Bosque Nativo: No basta con definirlos

Antonio Lara (1)(2)*, Rocio Urrutia (1)(2), Christian Little(2)(3), Andres Martínez (4)

(1) Instituto de Silvicultura, Facultad de Ciencias Forestales y Recursos Naturales, Universidad Austral de Chile; (2) Fundación Centro de los Bosques Nativos FORECOS; (3) Escuela de Graduados, Facultad de Ciencias Forestales y Recursos Naturales, Universidad Austral de Chile; (4) Parque Futangue y Fundación Lago Ranco.
*E-mail para correspondencia: antoniolara@uach.cl

Las funciones del ecosistema que permiten satisfacer una serie de necesidades humanas de manera directa e indirecta son conocidas como servicios ecosistémicos, siendo éstos cruciales para el desarrollo económico y el bienestar social (Constanza et al. 1997, Daily 1997). En Chile, los bosques nativos constituyen importantes productores de servicios ecosistémicos (también llamados servicios ambientales). Entre estos servicios se incluyen la regulación y provisión de agua en calidad y cantidad, la captura de carbono, la conservación de suelos y de la diversidad biológica, y las oportunidades para el turismo y la recreación (Lara et al. 2003a).

La visión histórica de los bosques como productores de madera y leña ha limitado la valoración social de estos ecosistemas. Lo anterior sumado a las políticas económicas del país ha significado que el Estado haya concentrado esfuerzos en favorecer el crecimiento del sector forestal basado en plantaciones de rápido crecimiento, descuidando el desarrollo de aquel sector asociado a los bosques nativos. Esto ha conducido a una creciente degradación y pérdida de extensas superficies de estos ecosistemas debido principalmente a la sustitución por plantaciones forestales, así como también por la habilitación agropecuaria, incendios e intervenciones sin criterios silviculturales adecuados, desencadenando impactos sociales y ambientales negativos (Lara et al. 2010). Por otra parte, la inadecuada cuantificación y valoración económica de los servicios ecosistémicos han provocado que, en la mayor parte de los casos, éstos carezcan de un precio de mercado que los haga comparables a otros bienes, y no hayan sido considerados en la toma de decisiones respecto al uso y manejo del territorio, las cuencas o los bosques (Costanza et al. 1997, Nahuelhual et al. 2007, Lucke 2008).

Sin embargo, el desarrollo del país también ha significado un incremento de la valoración social de los ecosistemas naturales. Las diversas demandas sociales son reflejo de los cambios favorables en la valoración ambiental de los bosques nativos y otros ecosistemas y sus servicios. Uno de los ejemplos más notables de este proceso de cambio es el establecimiento y desarrollo espontáneo y dinámico de más de 500 áreas protegidas privadas, prácticamente sin apoyo estatal, abarcando un total de 1,5 millones de hectáreas desde el año 1997 (Sepúlveda 2006). Estas áreas son propiedad de personas, grupos de individuos, fundaciones vinculadas a grandes empresas y grupos corporativos, e instituciones privadas de conservación nacional e internacional (Lara et al. 2010). Otros ejemplos lo constituyen los procesos de certificación de las empresas forestales y la creciente valoración de algunos servicios ecosistémicos, como la provisión de agua en cantidad y calidad en cuencas hidrográficas donde los bosques nativos juegan un rol clave. Este último ejemplo donde el agua se torna un bien escaso y estratégico, requerido para satisfacer diversos usos y actividades económicas (consumo humano, agricultura, generación hidroeléctrica, acuicultura, conservación de ecosistemas acuáticos y otros), es particularmente válido en la Región central y centro sur de Chile (Regiones de Valparaíso a la Araucanía) .

A pesar de que existen estudios científicos que demuestran la relevancia de los servicios ecosistémicos del bosque nativo (ver recuadro), la Ley 20283 de Fomento y Recuperación del Bosque Nativo (en adelante, LBN) promulgada en 2008, no incorpora incentivos o regulaciones respecto a dichos servicios. La única mención que hace la LBN al respecto, es incluir entre sus definiciones a los servicios ambientales como “aquellos que brindan los bosques nativos y las plantaciones que inciden directamente en la protección y mejoramiento del medio ambiente”.

Dentro de este contexto, los objetivos de este artículo son: 1) proponer modificaciones a la LBN para que en una nueva versión incorpore los servicios ecosistémicos; 2) recomendar cambios en la actual tabla de valores a fin de que ésta incorpore actividades y montos que pudieran aumentar y promover el desarrollo de los servicios ecosistémicos, referidos a la provisión de agua y oportunidades para el turismo y la recreación; y 3) proponer cambios en la política y legislación chilenas, a fin de promover la conservación y recuperación de los servicios ecosistémicos como uno de los principales componentes de una estrategia de adaptación al cambio climático en Chile.

Servicios Ecosistémicos y Ley de Fomento y Recuperación del Bosque Nativo (LBN)

Según se ha señalado, la única mención que hace la LBN respecto a los servicio ecosistémicos es incluir la definición de servicios ambientales sin abordarlos posteriormente. Otra mención tangencial a los servicios ecosistémicos es cuando define Productos no Madereros (PNM) como: “todos aquellos bienes y servicios que no corresponden a recursos leñosos o madera en pie y que existen o se pueden desarrollar al interior de un bosque nativo a partir de las especies nativas que lo componen. Se entenderá para estos efectos, y sin que esta enumeración sea taxativa, bienes tales como: hongos; plantas de usos alimenticios; frutos silvestres de árboles y arbustos; especies vegetales de usos medicinales, químicos o farmacológicos; fauna silvestre; fibras vegetales, y servicios de turismo”. El incluir servicios (en este caso de turismo) entre los PNM demuestra una falta de claridad conceptual y de reconocimiento de los servicios ecosistémicos, generando confusión.

Si la ley no incorporó los servicios ecosistémicos, no fue por falta de conocimiento de los legisladores y del Ejecutivo en relación a los servicios que provee el bosque nativo. En efecto, en Julio de 2003 se realizó en Valdivia la Reunión científica sobre Bosques Nativos, la cual generó un documento con las principales recomendaciones de la comunidad científica respecto a la ley de bosque nativo, la que fue presentada a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Agricultura y Bienes Nacionales que discutía la ley. Este documento también fue entregado al Ministro Secretario General de la Presidencia y al Ministerio de Agricultura y contó con el respaldo de las Sociedades de Ecología, Biología, Botánica y Agronómica de Chile. Posteriormente, en Enero de 2004 el documento dio origen a un libro ampliamente difundido a parlamentarios, autoridades de gobierno y a la opinión pública (Lara et al. 2003). En la reunión de 2003 se creó un Comité Científico que en forma constante hizo recomendaciones a la ley de bosque nativo hasta su aprobación en el Senado en Agosto de 2007.

La ley en su versión actual no considera acciones que promuevan los servicios ecosistémicos tales como aumento de las oportunidades de recreación, conservación de suelo y agua, e incremento del abastecimiento de agua para consumo humano y otras actividades productivas, entre otras. Por otra parte, las bonificaciones a la plantación con especies nativas están concebidas entre las actividades bonificables para producción de madera y PNM o en los bosques de preservación, definidos como aquellos en que están presentes especies vegetales en las categorías de conservación.

Modificaciones a la ley de Bosque Nativo

Un aspecto favorable de la LBN es que ésta puede modificarse cada tres años a fin de mejorar su eficacia. Según el análisis efectuado aquí, la ley requiere modificaciones que tiendan a mejorar el logro de su objetivo principal definido en el Artículo 1º como “la protección, la recuperación y el mejoramiento de los bosques nativos, con el fin de asegurar la sustentabilidad forestal y la política ambiental”. Debido a la importancia de los servicios ecosistémicos para la sociedad, se propone modificar el Artículo 1 de manera que incluya el conservar y recuperar los servicios ecosistémicos del bosque nativo.

Estas modificaciones deben propiciar el posicionamiento de los bosques nativos como uno de los ecosistemas naturales más relevantes para la provisión de bienes y servicios a la sociedad y como un ecosistema crucial para la adaptación a los cambios climáticos proyectados para nuestro país. La actual ley, si bien es un avance importante para la conservación de los bosques, no otorga bonificaciones para que los propietarios lleven a cabo acciones orientadas a mantener, incrementar o recuperar la producción de servicios ecosistémicos.

Una modificación de fondo a considerar en la ley, es la separación clara de las definiciones de PNM y servicios ecosistémicos. En el primer caso, este concepto debiera considerar sólo los bienes o productos (como su nombre lo indica) que se obtienen de un bosque distintos a la madera, pero que no son servicios. Una vez establecida esta diferenciación, se debiera incorporar bonificaciones a acciones de manejo, conservación y recuperación de bosques dirigidas específicamente a la producción de servicios ecosistémicos (ej. la conservación y recuperación de bosques de protección situados cerca de los cursos de agua). Esto permitiría consolidar el apoyo a la conservación de los bosques, por ser ecosistemas que tienen un alto valor, más allá de su importancia como generadores de “productos”. Por otra parte, debieran incluirse explícitamente acciones a bonificar en los bosques de protección, ya que hoy están excluidos de los incentivos.

En este mismo contexto, un aspecto importante a considerar es la incorporación del concepto de restauración, es decir, bonificar las acciones tendientes a recuperar atributos de estructura y funcionamiento de los ecosistemas que se han deteriorado o perdido y por lo tanto promover la recuperación de determinados servicios ecosistémicos (ej. Provisión de agua en calidad y cantidad). Estos incentivos deben incorporar el apoyo a la restauración pasiva, método consistente en dejar que la sucesión ecológica opere sin la necesidad de plantar, excluyendo el ganado y no interviniendo las áreas en recuperación. Este método que ha demostrado ser exitoso en Chile se promovería con bonificaciones de parte del Estado para acciones de cercado y un pago anual para cubrir parte de los costos de protección (ej: guardabosque). Estas bonificaciones requerirían que el propietario presente un plan de restauración que garantice el compromiso y éxito de la restauración en el largo plazo, y que además fuera fiscalizado por CONAF. Estos incentivos anuales corresponderían a un pago por el servicio ecosistémico de producción de agua y de conservación de la biodiversidad, la cual se vería incrementada, debido a la recuperación de la composición y la estructura de los bosques. Los montos a pagar deberán ser objeto de un estudio específico.

La propuesta de restauración pasiva (sólo exclusión de ganado mediante cercado sin plantación) es especialmente válida para las zonas de protección, particularmente en los predios de pequeños propietarios, que en general están sometidos a una alta presión de pastoreo que impacta negativamente la vegetación de las riberas e impide su recuperación. La zona de protección de ribera, debiera considerar no sólo el ancho indicado por el Reglamento de Conservación de Suelos, Agua y Humedales (5 a 10 metros en la actual versión en discusión), sino que además los propietarios voluntariamente puedan incluir fajas de hasta 50 metros a cada lado de los cursos de agua.

En la misma línea, debiera incorporarse normativa para establecer sistemas de pago por los servicios ecosistémicos, de modo de contar con un marco regulatorio para esta actividad. Dicha normativa debiera ser la base para el pago por parte del Estado a los propietarios que realicen acciones para proveer servicios ecosistémicos. Además serviría como modelo y promovería el establecimiento de estándares y procedimientos para el pago de tales servicios entre propietarios de bosques como proveedores y usuarios de dichos servicios (por ejemplo empresas sanitarias).

Otra modificación importante se refiere al aumento en la asignación de recursos para las actividades bonificables, de tal manera que éstas constituyan un real incentivo para que los propietarios manejen, conserven y recuperen sus bosques nativos. Otra propuesta, es que el monto máximo de las bonificaciones debiera ser fijado anualmente por CONAF y no ser parte de la ley como es en la actualidad. Este mecanismo es el que ha operado para el D.L. 701 desde 1974, generando rigidez y reduciendo la efectividad de la LBN. Dado el valor de los bosques nativos para la conservación y la producción de PNM y servicios ecosistémicos, no se justifica la asignación de valores máximos a bonificar, que son el doble en el caso de manejo para producción de madera (10 UTM), comparados con las 5 UTM para actividades en bosques de preservación y para la obtención de productos no madereros. Como referencia los valores actuales a bonificar por el DL 701 para plantaciones de especies nativas son superiores a $524.000/ha (equivalente a 14, 1 UTM).

En el actual escenario en que se discute una nueva Ley de Fomento Forestal con el fin de dar continuidad a las bonificaciones a la forestación (al terminarse el plazo del DL 701 el año 2011), debiera haber un cambio fuerte en los objetivos y prioridades de las bonificaciones a las plantaciones. Durante 36 años las bonificaciones han beneficiado fundamentalmente a las empresas forestales para la expansión de las plantaciones de pinos y eucaliptos enfocadas en la producción de madera, generando una serie de impactos ambientales y sociales negativos. En esta nueva etapa, el cuerpo legal que de continuidad al DL 701 debe significar un real beneficio para pequeños y medianos propietarios. No se justifica seguir bonificando a las grandes empresas, ya que éstas igual mantendrán sus tasas anuales de plantaciones sin este beneficio. Los incentivos debieran focalizarse en promover las plantaciones de especies nativas, con montos ajustados a los costos reales que son muy superiores a los que actualmente refleja la tabla de costos. También debieran incluirse incentivos especiales a las plantaciones con especies nativas para aumentar o recuperar la provisión de agua y otros servicios ecosistémicos. También es muy recomendable incorporar bonificaciones específicas para reconvertir plantaciones de especies exóticas a bosques nativos, a fin de dar heterogeneidad al paisaje y fomentar la recuperación de servicios ecosistémicos tales como provisión de agua, conservación de suelos y biodiversidad y oportunidades de turismo y recreación.

Propuesta de Modificaciones a la tabla de valores de la LBN y tabla de costos del D.L. 701

La actual tabla de valores no considera acciones que promuevan los servicios ecosistémicos. Tampoco incluye bonificaciones específicas para la conservación y restauración de bosques existentes en áreas cercanas a las riberas de los cursos de agua que la ley incluye entre los “bosques de protección”. Estas acciones tendrían el máximo impacto en la recuperación de los servicios ecosistémicos de producción de agua (cantidad y calidad) y conservación de suelos.

En el corto plazo y mientras no se ejecuten los cambios propuestos a la ley, es posible hacer modificaciones a la tabla de valores existente, a fin de favorecer la provisión de servicios ecosistémicos. Otros cambios a la tabla de costos del D.L. 701 tendrían un efecto similar.

Incrementar los montos para plantación suplementaria con especies propias del tipo forestal para producción de PNM y de madera

Actualmente, los montos a bonificar por la LBN, tanto para la producción de madera como de PNM, son de 3,60 a 3,94 UTM/ha ($133,900 a $146.568/ha) para plantaciones suplementarias de 300 plantas/ha. Este monto representa un 69% y un 76% del monto bonificado (1) para 400 plantas/ha si es que un propietario se acoge al DL 701 en las Regiones IX, XIV y X, salvo Provincia de Palena donde se asignan $191.984/ha.

Estimaciones de los costos de plantación en la Provincia de Ranco (900 plantas/ha) para la recuperación de áreas cubiertas por colihue y maqui con escasa regeneración de especies nativas resultantes de la eliminación o degradación severa del bosque nativo pre-existente, señalan costos de un total de $765.000/ha desglosados de la siguiente manera: Roce: $200.000/ha, fajeo y ordenamiento de residuos: $ 200.000/ha; plantación: $140.000/ha; costo de plantas (Roble, Coihue, Laurel) $225.000/ha. Estas plantaciones requieren limpias durante los primeros 3 a 4 años, con un costo estimado de 80.000$/ha cada una, las que son fundamentales para asegurar el éxito de la plantación. La experiencia en muchos predios donde se han efectuado plantaciones para recuperación de bosque nativo, demuestra que sin estas labores de limpia y seguimiento cuidadoso de las plantaciones, los esfuerzos e inversión iniciales se pierden, ya que la competencia de quilas, colihues, maquis y otra vegetación arbustiva, impide que prospere la plantación. El monto a bonificar por el DL 701 es de $314.686 por ha, para 927 plantas nativas de cepellón en las regiones analizadas, lo cual representa aproximadamente entre un 40 y 50% del costo estimado en otras situaciones, como por ejemplo en los predios Futangue (Provincia de Ranco) y San Pablo de Tregua (Provincia de Panguipulli). La tabla de valores de la LBN no considera plantaciones de esta densidad para la recuperación de bosques.

(1) El porcentaje indicado está referido al 75% del valor en la tabla de costos del DL 701.

Incorporar bonificaciones para recuperación de bosques de protección

Según lo señalado, un defecto conceptual de la LBN, es que no incorpora ni privilegia las bonificaciones a las plantaciones en las zonas de protección ribereña, defecto que debiera ser subsanado. Sin embargo, en el caso del DL 701, la tabla de valores debiera ser modificada para incorporar mayores montos a las plantaciones con especies nativas en fajas ribereñas (buffers), cuando éstas se encuentren desprovistas de vegetación arbórea o en una condición de degradación. Esto constituye una situación muy frecuente en las Regiones V a X. Sin embargo, en ningún caso se debería bonificar el fajeo o corta de quilas y otras especies arbustivas para el establecimiento de plantaciones en estas zonas de protección de riberas.

Construcción de senderos en áreas protegidas privadas

La experiencia, tanto en las áreas protegidas del SNASPE como en las áreas protegidas privadas, muestra que el contar con una infraestructura básica, como por ejemplo senderos de tránsito peatonal, es indispensable para realizar actividades recreativas y además satisfacer una serie de otros objetivos, como los de vigilancia y protección, conservación, investigación y educación. La aspiración de incorporar la construcción de senderos a la tabla de valores, ha sido expresada en el Consejo Consultivo del Alerce y el Consejo Consultivo del Bosque Nativo por representantes de pequeños propietarios y de las áreas protegidas privadas. El servicio de turismo es reconocido explícitamente entre los PNM en la ley de bosque nativo, y por lo tanto la construcción de senderos para promover esta actividad, podría incluirse entre las actividades bonificables.

La estimación de costos y diseño de estas bonificaciones hechas en esta propuesta, se fundamentan en la experiencia y conocimiento de los estándares y costos para la construcción de senderos que se han realizado en diversas áreas protegidas de diferente tamaño. El Cuadro Nº1 muestra la longitud de senderos recomendada, la cual disminuye al aumentar el tamaño de las áreas protegidas. Las estimaciones se realizaron a partir de la información de costos y estándares desarrollados para la Reserva Nasampulli, el Parque Futangue y el Parque Pumalín (Sr. José Suarez, comunicación personal).

Cuadro 1. Estimación de costos de construcción de senderos por metro lineal y por hectárea en función del tamaño del área protegida.

(1) Incluye costo base de $4.000 por m lineal para un ancho de 0,8 a 1,0 m, más diferentes combinaciones de infraestructura, tales como escaleras, puentes, miradores con un costo estimado de:
Escaleras: $ 5.000 / m lineal
Pasarelas: $ 12.000 / m lineal
Puentes: $ 55.000 / m lineal
(2) El rango de costo total va de $4.000 cuando no se requiere infraestructura a $10.000 dependiendo de la cantidad y tipo de infraestructura.
(3) Valor de la UTM= $37.200

Los costos reflejados en el cuadro 1 debieran ser tomados como la base para la incorporación de la construcción de senderos entre las actividades bonificables para la producción de PNM. Los propietarios que quisieran postular a las bonificaciones para la construcción de senderos, debieran presentar un plan de manejo para predios que incluyan áreas de bosques protegidos o predios completos destinados a la conservación, como por ejemplo los del sistema de áreas protegidas privadas. Estos planes deberán explicitar las actividades de turismo a realizar y la justificación de los senderos a construir, así como la infraestructura propuesta. En base a estos antecedentes, CONAF podría priorizar las solicitudes de bonificación, para aceptarlas o rechazarlas dentro del mecanismo de concurso con que opera la LBN.

Una visión de futuro: Servicios ecosistémicos de los bosques nativos y cambio climático

Los estudios de proyección climática para Chile encargados por CONAMA, indican que se producirá un aumento de temperaturas en todas las Regiones de entre 2º y 4º C a fines del siglo XXI, en un escenario de cambio climático severo. Por otra parte, en la zona centro-sur y sur de Chile (31ºS a los 45ºS) se proyecta una disminución de generalizada de precipitaciones, la que podría ser del orden de 40% en verano. Finalmente, la región Austral podría verse afectada por disminuciones de hasta un 25% en la precipitación de verano (CONAMA 2006).

Este escenario de reducción de las precipitaciones señala la necesidad de diseñar, financiar y poner en marcha estrategias de adaptación que aseguren el bienestar social. El destacado rol de los Bosques Nativos para la producción de agua en cantidad y calidad a escala de cuencas, especialmente en verano, debe conducir a reforzar una política que promueva su conservación y recuperación, bajo el concepto de restauración ecológica. Ello, es especialmente válido frente a las presiones por continuar expandiendo las plantaciones de especies exóticas y la carencia de una política e incentivos eficaces para detener la pérdida y degradación del bosque nativo. Esta situación podría llevar a un escenario aún más crítico de restricción hídrica en cuanto a calidad y cantidad. La urgencia de llevar a cabo una política de conservación y recuperación del bosque nativo, como una medida de adaptación al cambio climático, se ve enfatizada además por el incremento del riesgo de ocurrencia de incendios en los escenarios futuros. Al respecto, debieran hacerse esfuerzos adicionales en esta línea en paisajes constituidos por extensas y continuas plantaciones forestales, donde los escasos fragmentos de bosques nativos están confinados a las áreas cercanas a los cursos de agua. Ejemplos de esta situación son muy comunes en la Cordillera de la Costa de la VII, VIII y IX Regiones, donde las plantaciones reducen los caudales y empeoran la calidad del agua, impactando la calidad de vida y las actividades productivas de la población rural. Para recuperar el servicio ecosistémico de producción de agua, se requeriría establecer plantaciones de especies nativas, reduciendo la proporción en que hoy están cubiertas por plantaciones. La valoración creciente del agua, como un bien escaso y su demanda creciente para diferentes usos, hace necesario avanzar hacia un diseño y manejo del paisaje que busque satisfacer simultáneamente una demanda por agua y por madera de las plantaciones.

El proceso requerido de transformación del paisaje forestal es de tal magnitud que debiera ser uno de los temas fundamentales a tratar dentro de la Estrategia Nacional de Adaptación al Cambio Climático en Chile. El diseño y puesta en marcha de esta transformación requiere claramente de un nivel de colaboración público-privada sin precedentes, donde el agua y otros servicios ecosistémicos de los bosques nativos deben ser valorados en su justa medida, ya que satisfacen necesidades irremplazables de la sociedad. Este cambio requiere inversión pública y privada incluyendo las bonificaciones de la LBN y otros instrumentos. Este proceso de cambio de paisajes que producen únicamente madera de plantaciones a paisajes para producir madera, agua y otros servicios ecosistémicos, requiere la participación de todos los actores sociales involucrados, así como de un proceso de investigación, transferencia tecnológica y difusión que lo acompañe. No obstante, y a pesar de sus complejidades, en el país existen experiencias relevantes de iniciativas de conservación, estando entre las más notables el mencionado establecimiento y desarrollo de las áreas protegidas privadas y la certificación de las plantaciones, que ha determinado que a la fecha existan más de 1.650.000 ha certificadas (80% por CERTFOR, Lara et al., 2010). Este proceso ha ocurrido principalmente por iniciativa de las empresas forestales ante la demanda de los consumidores. Un factor que sin duda favorecerá las modificaciones del uso del suelo y del paisaje para una producción combinada y compatible de madera y otros servicios ecosistémicos, son las modificaciones que requieren hacer los dos grandes conglomerados de empresas forestales de Chile (Arauco y CMPC) a fin de lograr su certificación por FSC, proceso que ya se ha iniciado.

Como conclusión final, podemos afirmar que en Chile existe experiencia, creciente voluntad y un grado progresivo de acuerdo entre los actores para avanzar hacia el desarrollo de un paisaje y sistemas de manejo de cuencas y manejo forestal que aumenten la provisión de servicios ecosistémicos y la compatibilice con la producción de madera. Es probable que en un plazo más corto de lo que imaginamos, (4-6 años), nos sorprendamos con los avances logrados. Sin embargo, se requiere de una política e inversión pública adecuadamente y focalizada de una magnitud suficiente que acompañe y colabore con las iniciativas de propietarios, empresas y organizaciones no gubernamentales. La colaboración público-privada será un requisito indispensable para enfrentar con éxito el desafío de lograr transformar el paisaje, de tal manera que éste satisfaga una demanda social creciente de servicios ecosistémicos ante un escenario climático cada vez más desfavorable.

Referencias

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